建文五年秋八月，月君承制，颁敕谕一道曰：“今者行宫已建，访迎圣主复位有日。诸文武皆景附云从，若不拜爵，何以对越天颜？独是本朝官制太繁，铨法太疏，是悬缺以待人，非因材而授官。虽有知者不能尽其长，愚者亦可自掩其短。建文皇帝曾委方孝孺考较周官之法，惜乎逆变，未告厥成。兹尔两军师吕律、高咸宁，可会同在廷诸臣，斟酌损益，毋乖于古，适协于今，奏请鉴定。凡属耆旧文武，咸授新爵，庶几周虽旧邦，其命维新之义。其速钦遵施行。”发下军师府，吕律即会同高咸宁，并诸臣集议。师贞谓咸宁道：“设官与取士，二者相须而并行。若官制更张，科目仍旧，必有扞格而不能相通者。”
诸臣皆以为然。两军师遂草成两册二疏，以示诸臣僚。《设官疏》曰：臣等窃闻轩辕立四相，重华任五人，而有一道同风之盛。
商汤以伊虺为阿衡，周武以旦奭为师保，熙熙皞皞，后世莫有媲其隆者。何也？贤者在位，能者在职，不肖者不得幸进也。
自后世任法而不任人，无论智、愚、贤、不肖，皆囿于法之内，而不能超乎法之外。于是巧佞者得因法以进，正直者每与法相抗而去位。是法者，小人之利，君子之害也。夫秦缪，西戎之霸主耳，得百里奚于牛口之下而以为相；苻坚，氐部之雄酋也，得王猛于扪虱之间而任之以国。岂夷狄之有君，不知诸夏之亡耶？故苟得真贤，则起于草茅市井，登之清庙明堂，斯之谓用人。君用一相而得当，则相之委任百工，亦莫不当。此岂区区焉积算微劳，使之循阶趋级者哉！故周官之制，止于三百六十，而庶事毕举，犹患其官之多。迨汉、唐设官以千数，宋、元以万数，而事犹丛脞，日见其官之少，其故可思已。董子云：“道者，万世无弊。贤者之为人国也，治之以道。”道为百法之宗，又何法之可加哉！曼倩有云：“上下和同，虽有贤者，无所立其功。”是则法之谓耳！虽然，今距唐虞三代已数千百年，又岂能专任人而不任法乎？臣与咸宁等准古酌今，拟定官制。在廷不过周官之数，在外则就本朝之制，减去三中之一。夫十羊九牧，其首必坟；一楫数工，其舟必覆。才大可任，则纲举而目张；才不可任，则棼丝而控卷。故宫之多寡，与国家之理乱相关，又岂可作法于奢哉？伏请睿裁云云。
一、三公：太师，太傅，太保。
是为元相。主坐而论道，参赞化育，燮理阴阳。
一、三孤：少师，少傅，少保。
是为亚相。主平章军国，绥怀夷夏，不与庶事。
一、黄门尚书，侍郎，主察阅章奏，批可驳否。
通政，通议，下设知奏厅。
一、都给谏，给事中。主封阅诏敕，献可替否。
一、紫薇省大学士，左右学士。主侍天子经筵，以备顾问。
侍读学士。主侍东宫经筵。
侍讲学士。主侍东宫经筵。
纂修学士。主起居注，并修国史。
撰文学士。主撰诰敕文章、诗赋。
典籍庶士。主校阅经史册籍。
一、大冢宰。掌邦治。
少冢宰。主铨衡。
钧曹，铨曹。
大宗伯。掌邦礼。
少宗伯。主乐。
礼曹，乐曹。
大司徒。掌邦教。
少司徒，主财赋。
户曹，帑曹。
大司马。掌邦政。
少司马。主军旅。
饬曹，饷曹。
大司寇。掌邦禁。
少司寇。主刑。
矜曹，决曹。
大司空。掌邦士。
少司空。主水。
土曹，水曹各曹设正郎，副郎，主事。
一、都宪御史，佥宪御史，监察御史。
各道御史。皆主绳愆纠缪，察劾官吏。
下设勘问司。
一、国学司成，司业，司学。
下设博士，训士主训胄子。
一、灵台监正监丞。
主观察星象、推算律历。
下设天文生。
一、京府大尹，左右丞，左右别驾。分主兵、刑、赋役、河防诸事。（未完待续）